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近日，21世纪以来第16个指导“三农”工作的中央一号文件19日由新华社受权发布。这份文件题为《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，全文共分8个部分，包括：聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚；夯实农业基础，保障重要农产品有效供给；扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板；发展壮大乡村产业，拓宽农民增收渠道；全面深化农村改革，激发乡村发展活力；完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定；发挥农村党支部战斗堡垒作用，全面加强农村基层组织建设；加强党对“三农”工作的领导，落实农业农村优先发展总方针。
文件指出，今明两年是全面建成小康社会的决胜期，“三农”领域有不少必须完成的硬任务，必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重不动摇。
文件强调，牢固树立农业农村优先发展政策导向，优先考虑“三农”干部配备，把优秀干部充实到“三农”战线，把精锐力量充实到基层一线；优先满足“三农”发展要素配置，坚决破除妨碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，推动资源要素向农村流动。
一要聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚，不折不扣完成脱贫攻坚任务。咬定既定脱贫目标，落实已有政策部署，到2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。主攻深度贫困地区，着力解决突出问题，巩固和扩大脱贫攻坚成果。
二要夯实农业基础，保障重要农产品有效供给，稳定粮食产量，完成高标准农田建设任务，调整优化农业结构，加快突破农业关键核心技术，实施重要农产品保障战略。
三要扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板，抓好农村人居环境整治三年行动，实施村庄基础设施建设工程，提升农村公共服务水平，加强农村污染治理和生态环境保护，强化乡村规划引领，加强农村建房许可管理。
四要发展壮大乡村产业，拓宽农民增收渠道，加快发展乡村特色产业，大力发展现代农产品加工业，发展乡村新型服务业，实施数字乡村战略，促进农村劳动力转移就业，支持乡村创新创业。
五要全面深化农村改革，激发乡村发展活力，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，深入推进农村集体产权制度改革，完善农业支持保护制度，加快构建新型农业补贴政策体系。
六要完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定，增强乡村治理能力，加强农村精神文明建设，持续推进平安乡村建设。
七要发挥农村党支部战斗堡垒作用，全面加强农村基层组织建设，强化农村基层党组织领导作用，发挥村级各类组织作用，强化村级组织服务功能，完善村级组织运转经费保障机制。
八要加强党对“三农”工作的领导，落实农业农村优先发展总方针，强化五级书记抓乡村振兴的制度保障，牢固树立农业农村优先发展政策导向，培养懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，发挥好农民主体作用，让农民更多参与并从中获益。
1、稳定粮食产量
确保粮食播种面积稳定在16.5亿亩；严守18亿亩耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，确保永久基本农田保持在15.46亿亩以上。完成高标准农田建设任务。巩固和提高粮食生产能力，到2020年确保建成8亿亩高标准农田。
2、实施大豆振兴计划和奶业振兴行动
多途径扩大种植面积。支持长江流域油菜生产，推进新品种新技术示范推广和全程机械化。积极发展木本油料；加强优质奶源基地建设，升级改造中小奶牛养殖场，实施婴幼儿配方奶粉提升行动。
3、加快突破农业关键核心技术
培育一批农业战略科技创新力量，推动生物种业、重型农机、智慧农业、绿色投入品等领域自主创新。支持薄弱环节适用农机研发，促进农机装备产业转型升级，加快推进农业机械化。
4、实施重要农产品保障战略
将稻谷、小麦作为必保品种，稳定玉米生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。加快推进粮食安全保障立法进程。巩固棉花、油料、糖料、天然橡胶生产能力。主动扩大国内紧缺农产品进口，拓展多元化进口渠道，培育一批跨国农业企业集团。
5、扎实推进乡村建设
加快补齐农村人居环境和公共服务短板，抓好农村人居环境整治三年行动，实施村庄基础设施建设工程，提升农村公共服务水平，加强农村污染治理和生态环境保护，强化乡村规划引领，加强农村建房许可管理。
6、发展壮大乡村产业
拓宽农民增收渠道，加快发展乡村特色产业，大力发展现代农产品加工业，发展乡村新型服务业，促进农村劳动力转移就业，支持乡村创新创业。
7、全面深化农村改革
激发乡村发展活力，巩固和完善农村基本经营制度。突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体，启动家庭农场培育计划。
8、实施数字乡村战略
深入推进“互联网+农业”，扩大农业物联网示范应用。推进重要农产品全产业链大数据建设，加强国家数字农业农村系统建设。继续开展电子商务进农村综合示范，实施“互联网+”农产品出村进城工程。
9、深化农村土地制度改革
研究出台配套政策，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法。健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营，允许承包土地的经营权担保融资。进一步深化农村土地制度改革。全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成。稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点。
10、加快构建新型农业补贴政策体系
完善稻谷和小麦最低收购价政策。完善玉米和大豆生产者补贴政策。健全农业信贷担保费率补助和以奖代补机制。完善农业保险政策。推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归本源，为本地“三农”服务。切实降低“三农”信贷担保服务门槛，鼓励银行业金融机构加大对乡村振兴和脱贫攻坚中长期信贷支持力度。支持重点领域特色农产品期货期权品种上市。
文件提出，到2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。坚持现行扶贫标准，全面排查解决影响“两不愁三保障”实现的突出问题，防止盲目拔高标准、吊高胃口，杜绝数字脱贫、虚假脱贫。
重大工程建设项目继续向深度贫困地区倾斜，特色产业扶贫、易地扶贫搬迁、生态扶贫、金融扶贫、社会帮扶、干部人才等政策措施向深度贫困地区倾斜。各级财政优先加大“三区三州”脱贫攻坚资金投入。对“三区三州”外贫困人口多、贫困发生率高、脱贫难度大的深度贫困地区，也要统筹资金项目，加大扶持力度。
近年来，旅游业飞速发展，成为带动经济发展的重要引擎。国家旅游标准化专家、全国红色旅游智库专家、博雅方略旅游景观规划设计院总策划师张建国从旅游规划顶层设计的层面进行了解读。他说，中国是一个农业大国，中国要想强，农业必须强，中国要想美，农村必须美，中国要想真正富，农村必须先富。作为文旅事业从业者，要紧紧围绕乡村振兴主题把扶贫工作做到底。张建国指出，文旅规划助力扶贫工作要从以下几个方面突破：
一是把握文旅融合带来的新格局，围绕旅游扶贫做好乡村旅游这篇大文章。充分利用特色小镇建设与田园综合体两个载体，用旅游的助推特性实现旅游扶贫目标。2018年是文旅融合元年，文旅融合为乡村旅游注入了新的活力。文旅融合重在格局与业态，要充分发挥好文化在旅游产业中的引领作用，围绕旅游特性的三大要求，围绕乡村振兴，围绕吃住行游购娱等旅游业传统业态，在农强、村美这方面多下功夫。
二是紧紧围绕乡村振兴，切实提出得力措施。规划在前，发展在后。优秀的蓝图规划在实现脱贫致富上发挥着非常重要的作用。因此，要充分利用田园综合体建设、乡村旅游建设、特色小镇建设及旅游扶贫工程等落实中央一号文件，切实助力扶贫攻坚。张建国指出三方面的具体行动：即围绕中央一号文件八个任务规定落实规划工作具体内容；围绕乡村振兴三要素农强、村美、民富，发挥旅游助推作用；利用文旅融合大格局，推动“文旅融合与乡村振兴有机融合、八个方面与乡村振兴旅游扶贫有机结合”两个关键点结合，把一号文件内容从规划部门落到实处。
到2020年前，我国政府计划通过发展旅游业使1200万人口脱贫，这些人口占全国脱贫人口的17%。旅游业特别是乡村旅游业是贫困地区增加农民收入最现实、最直接、最有效、最可持续的支柱产业。以茅坪乡为例，井冈山茅坪村位于享誉中外的“八角楼”所在地。2017年，北京博雅方略旅游景观规划设计院为井冈山地区编制《井冈山茅坪乡全域旅游规划暨神山村概念性规划》，助力红色贫困地区旅游产业发展。现在的茅坪乡已经成功脱贫，成为红色革命老区发展旅游的示范村落。乡村地区大多资源丰富，如何将保护与开发相结合，打造生态、自然、文化等内涵丰富、协调发展的乡村旅游将成为从业者的关注点。
三农问题专家，福建农林大学新农村发展研究院执行院长温铁军认为，按照一般发展的经验教训，只要全面推进市场制度，一定会在市场作用之下，把要素配置到回报高的领域。
“脱贫之所以放在一号文件中，因为农业是回报率很低，甚至是负收益的产业，所以农业的要素被配置到工商业或其他经济领域是必然的。在本次一号文件的表述中，强调了一定要让要素回流。”他认为，“三农问题”产生的原因就是生产要素长期净流出农业，本次一号文件前所未有地强调，要让要素回流回农业，回流农村。比如强调，金融必须用于农村，用于农业，支持返乡创业和中小微企业等等。资金是最不能被农业留住的要素，越是推行银行的商业化，资金越是流出农业。
一般情况，市场条件下必然导致两极分化。此次一号文件，对这个趋势做了有针对性的制度安排。“让要素回流是我多年强调的一个观点，在此次一号文件中得到表达。时间紧迫，距离承诺全面脱贫的2020年，只有一年多的时间，如果没有很明确的措施，是很难实现的。”温铁军说。
文件对推进新一轮农村改革作出要求，专门用了一个章节部署全面深化农村改革的相关政策措施，包括：巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、深入推进农村集体产权制度改革、完善农业支持保护制度等。
专家表示，改革开放从农村起步，农村改革始终是改革的重要领域和关键环节。处理好农民和土地的关系是新形势下深化农村改革的主线。农村土地制度改革要有底线思维，始终坚持农村土地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化，坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。
土地是旅游发展必不可少的要素，文件指出，要“健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营，允许承包土地的经营权担保融资”，为旅游发展助力扶贫提供了新的活力。国家旅游标准化专家、全国红色旅游智库专家、博雅方略旅游景观规划设计院总策划师张建国说，从旅游角度讲，做规划有三个不可逾越：生态线，土地线，环境线。做旅游规划工作，必须围绕大前提，按照一号文件规定，充分利用好土地资源，把土地资源作为乡村振兴的有利抓手。通过田园综合体和特色小镇的载体把土地建设、乡村振兴政策、旅游扶贫政策落实用好。
完善农业支持保护制度是深化农村改革的迫切任务和重要内容。中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，当前需要对农业支持保护制度进行探索和完善。同时，加快补齐农村人居环境和公共服务短板，不仅要解决投资主体的问题也要重视维护工作，只有建立建设、运营、维护一整套行之有效的机制，才能让其真正运转并发挥出应有效益。
同济大学经管学院特聘教授程国强表示，落实一号文件精神，各地不能有“等靠要”思想，应大胆探索，通过创新制度供给，引导优质要素向乡村合理流动和有序汇聚，解决制约农村发展的人、地、钱的问题。要注重改革“三农”工作管理体制，探索新型城乡管理、公共服务新体系，转变职能，理顺关系，提高效率。他还强调，建立地方党政“一把手”挂帅的、统筹城乡的综合配套改革领导机制，能够切实增强工作执行力。
文件提出，落实农业农村优先发展总方针，牢固树立农业农村优先发展政策导向。专家表示，农业农村优先发展要求能否落到实处，直接关系到“三农”这个战略后院能否守住，农村工作硬任务能否按期完成，农业农村现代化这个目标能否实现。
如何落实农业农村优先发展总方针？文件指出，各级党委和政府必须把落实“四个优先”的要求作为做好“三农”工作的头等大事——优先考虑“三农”干部配备、优先满足“三农”发展要素配置、优先保障“三农”资金投入、优先安排农村公共服务。
中央农办秘书局副局长罗丹说，全面加强党对“三农”工作的领导，是落实农业农村优先发展方针的根本政治保证。党管农村工作是优良传统，也是最大的政治优势，必须贯彻到“三农”工作方方面面，进一步健全党委全面统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，强化五级书记抓乡村振兴的责任，真正把农业农村优先发展的总方针变成全党全社会的共同意志、共同行动。
中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智认为，坚持农业农村优先发展的实质就是要在资金投入、产业布局、劳动力就业、基础设施建设、公共服务等方面向农业农村倾斜，逐渐矫正城乡之间的失衡状态，最终实现均衡发展。可以预期，在未来相当长的时期内，农业农村优先发展将会是中国农业农村政策的基本点。
