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博雅方略研究院 白墨
关键词： 城市设计 设计治理 增长和发展 新时代
《中国大百科全书 ( 建筑·城市规划·园林卷 )》定义“城市设计以城镇发展建设中空间组织和优化为目的，运用跨学科的途径，对包括人、自然和社会因素在内的城市形体环境对象所进行的研究和设计”。在2016年的第三版《中国大百科全书》中，城市设计被调整到人居环境科学学科。在概念认知上，一方面，城市设计被看作是创造优秀的城市物质空间的技术手段，为城市规划创造空间和形象，是城市规划的深化和具体化，是从城市整体环境出发的规划设计，其核心是城市公共环境形态及其对市民大众生活的影响。城市设计与详细规划大致相当，但城市设计广泛地涉及到城市社会因素、经济因素、生态环境、实施政策、经济决策等，目的是建立良好的体形秩序或有机秩序。另一方面，又认为城市设计是“对设计的控制”、“对过程的控制和设计”、“公共政策”，其实践成果应以导则、计划、政策等系统性和社会性成果为主。因此，城市设计被认为是针对规划管理问题而进行的规划改良，是政府对市场进行有效干预的重要技术依据，包含市民和开发主体深入参与的重要程序和沟通桥梁，是一种主要通过控制城市公共空间的形成，干预城市社会空间和物质空间的发展进程的社会实践过程……它所设计的是使城市形成良好形态的手段，包括行政体制、程序机制、管理政策等。
总之，作为城市规划的伴生物，城市设计首先涉及城市建成环境及其建筑空间组织维度，又与社会维度、经济维度和生态维度一起，共同构成城市规划与空间规划工作的全部内容。城市设计的核心工作对象涉及建设用地、建筑群、配套设施网络与绿化等实体性资源。城市设计是对某个地区的建设活动进行协调与调控，处理建筑物的布局及其相互之间的关系与连接等问题，涉及包括私人和公共在内的多种行动者，需组织，以保障有序性。其工作任务包括：协调与调控建设活动；确定建设区与非建设区以及土地划分；在建设区内部兴建技术设施；通过建筑物、技术设施、植被的布局关系塑造外部空间，特别是公共空间等，其目标在于确保城市建筑空间组织的质量及其进一步的发展。城市设计作为公共干预的两种基本方式：建筑师的城市设计：对于城市公共空间（如街道、广场和公园等）的具体设定的成果称为形态型、作为结果的城市设计；规划师的城市设计：制定和实施城市形态和景观的公共价值条件是必须被限定的领域的控制规则，称为管制、作为过程的城市设计。目前，城市设计依托城市规划体系在国内的城市建设中发挥着越来越大的作用。
现代城市设计 (Urban Design) 概念于1956 年在哈佛大学城市设计研讨会提出，1970-1980 年代出现高潮，而后在发达国家关注度逐渐下行。当代中国城市设计史是一个曲折断续、与外界不断交互的片段化发展过程。得益于周干峙先生和吴良镛先生，我国在 1980 年开始引入城市设计。周干峙先生1980年发表《发展综合性的城市设计工作》，第一次将“城市设计”介绍给国内；吴良镛先生1984年做了《城市设计是提高城市规划与建筑设计质量的重要途径》的报告，第一次将国内的城市设计问题、城市设计古已有之、近代城市设计领域的扩展、积极推动我国城市设计的实践与研究等做了系统论述。中国当代的城市设计开始进入到一个全新时期。1986年，建设部组织，第一次从国家层面上派人员往美国麻省理工学院专门学习城市设计。
1980-1990年代间，城镇化迅速推进。在高度分散和相对自由的市场环境下，城市空间严重失控，蓝图式的设计因可操性欠缺而难以适应现实而备受批评。随着中国城市化的全面推进，城市设计在 1990 年代中以后关注度一路攀升，城市设计实践在国内得以“面广量大”的广泛开展，涵盖新城开发、旧城改造、景观美化等各种类型及概念设计、总体城市设计、详细城市设计等不同层面，以应对快速城市化所产生的空间破碎化、风貌不协调、特色不突出等问题，力图通过城市设计从城市整体层面对空间形态和总体布局进行协调与优化，并弥补城市总规在风貌特色、公共空间体系、街区形态、空间尺度、历史文化等方面的局限性。1991年，《城市规划编制办法》第一次明确“在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境做出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平”。1997年11月，建设部发布《建筑技术政策(1996-2001)》特别指出：“建筑创作应配合城市规划，积极做好城市设计，探索有中国特色的城市设计体系”；1998年，中国城市规划学会举办“全国城市设计学术交流会”，较全面地总结了城市设计进入中国近20年的研究和实践状况；经过10多年发展，中国总体城市设计的研究与实践取得相当大的进展。
十八大以来，经济步入“新常态”， 习近平总书记提出要从治国理政的高度来认识城乡规划，城乡规划是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。我国城市化率突破50%之后，城市开发从总量扩张向存量改造转变，经济向高质量方向发展，整个城市研究、规划、政策都向着存量改造方向转变，面临迫切的城市更新的挑战。2014—2017年间中央及住房和城乡建设部多次提出要加强城市设计，提倡“生态修复、城市修补”、“精细化管理”和“构建有效的城市治理体系”等一系列战略措施。
2015年住建部发布《城市设计管理办法》，明确了总体城市设计的规划管理地位，初步界定了城市设计的职能范围、职责主体以及与法定规划相结合的管制路径。同年12月的中央城市工作提出要加强城市设计，2016年2月印发的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》用专门章节“提高城市设计水平”提出城市设计工作的要求。《城市设计管理办法》自2017年6月1日起施行，对于促进和探索中国特色的城市设计无疑有着积极的意义。之后，2017年住建部陆续公布了两批城市设计试点城市，鼓励城市创新城市设计工作，探索建立适合我国国情的城市设计管理制度、工作机制，研究形成更符合各地实际的城市设计理念和方法，促进城市绿色发展、转型发展。
至此，总体城市设计的基本任务为“整体地保护自然山水格局，传承历史文脉，优化城市空间结构，防止城市过度连绵扩张，塑造城市整体空间意象，引导城市健康有序发展。”城市设计成为综合性的城市更新战略的一部分，在以城市治理为代表的新型公共管理模式中，必须建立系统化的城市设计政策框架，强调政府、市场、市民等多元主体共同参与。随着城乡规划思潮从增长主义转向生态主义，城市设计作为实践层面呈现全面加强自上而下规划管控与生态环境保护优先（如增长边界划定）的趋势，从多规合一到建立全面统一的国家空间规划体系的转变，城市越来越注重内涵发展、高质量发展。从规划到设计，城市设计站在了新时代的城市聚光灯下。
城市设计是城市规划不可或缺的部分：从国内外城市建设发展史上可清晰看出，城市设计始终是城市规划的组成部分，是城市规划与建筑设计之间的中间环节，两者一直密切相关。城市设计在深化指导城市规划实施的同时，引导并规范建筑设计。实践表明，缺少城市设计的城市规划很难给城市直接带来高品质和适宜的人居环境。我国幅员辽阔，社会空间层次多样，包括一、二线城市、省会到副省级城市、地县级城市、镇、农村, 城市发展阶段不同，在城市规划的宏观愿景下，城市设计担当起了在不同的社会空间进行城市空间存量更新改造的重要使命，使得美好的愿景成真。
城市设计是市场经济的产物：城市设计发挥着重要的空间资源配置作用，是市场经济体制下时城市开发进行控制和引导的公共干预工具，在实践中被赋予了“空间经营”的公共产品生产调控职能。城市空间也是具有重要生产属性的公共资源，城市设计可以根据公共利益要求对城市空间背后各种开发权利进行优化配置，对于城市开发具有重要的导向作用。如“旗舰”项目、公交引导开发、公共服务引导开发等都是全球竞争下各国城市政府广泛采用的、较为成熟的城市设计运作模式。在市场经济转型期，城市设计是完善市场运行机制、协调各方利益、解决城市发展困局的必由之路。通过合理调控公共产品的类型、规模、选址、时序等生产要素，城市设计推动城市复兴、带动城市建设、提高经济活力。
城市设计传承城市人文精神：历史文化属性是城市之根脉，，是城市特色的主要元素城市始终面临扩张与更新、发展与保存的双重挑战。建筑群体如同一面镜子反映着“城市精神”，城市设计通过建筑的创造，传承积淀历史文化。当代著名的建筑师阿尔多·罗西在其著作《城市建筑》中说，所谓的“城市精神”，存在于它的历史中，一旦这种精神被赋予形式，它就成为场所的标志记号。城市设计主导人文传承，要通过城市设计秉承“城市精神”，引领城市整体结构和形态不断调控与优化，使城市获得不尽生机。
城市设计让城市与自然相生相融：当代自然生态设计理论创始者伊安·麦克哈格在其著作《设计结合自然》中强调人类对自然的责任，并认为“如果要创造一个善良城市，而不是一个窒息人类灵性的城市，我们需同时选择城市和自然，不能缺一。两者同时能提高人类生存的条件和意义。”自然条件包括地理、降雨、日照、温度、风向等，与城市空间结构布局、居民的生活方式都有着极为密切的关系，是现代城市设计最为关注的重要核心问题之一。城市设计应充分研究这些关系，遵循地理气候的特点和规律，因势利导、趋利避害，通过对自然要素的合理利用，为居民精心营造健康卫生的空间环境，促进城市的可持续发展。
1974年，美国建筑师乔纳森·巴内特首先提出了城市设计作为公共政策的理念；1980年代，英国学者约翰·庞特主张以面向实施的城市设计来主导城市开发与更新，并逐步形成“设计控制”；1990年代，庞特教授受英政府委托对研究城市设计与规划体系的关系，出版《规划的设计维度》，奠定了设计控制在城市设计研究中的重要地位。自20世纪末以来，如何引导公权力合理地介入设计领域的研究与制度建设空前活跃。2016年长期致力于城市设计、设计治理、公共空间设计与管理领域的研究的伦敦大学学院（UCL）教授马修·卡莫纳，首次提出“设计治理”理念——旨在建立政府、专家、投资者、市民等多元主体构成的行动与决策体系，利用各种“正式”与“非正式”的治理工具来应对城市设计运作的复杂系统。
建立“设计治理”体系以国家为前提，政府是主导者，并通过正式的制度政策来明确和保障其他主体介入设计领域的权利。设计控制提倡在现有规划体系的基础上加入适当的政府干预和政策导引，通过相应的制度建设和程序管控强化城市设计在环境塑造中的核心地位。促进和保障不同主体合法、合理、可持续地参与城市设计过程，可以更好地发挥多元优势来填补单一大政府管理的行动失效。城市设计控制是规划改良中的技术工作，作为优化规划法制化管理的技术支撑引导市场开发有序化开展引，可作为公民社会和谐治理的辅助手段。
在40年改革开放进程中，我国不仅实现了经济的持续发展，也对国家制度和国家治理模式进行了变革和重构。进入新时代，我国经济继续坚持完善社会主义特色的市场经济，社会领域从“结构单一社会”向工业社会、城市社会、多元开放社会转型，政治向社会主义民主法治体制转变。纵观世界主要发达国家都在城镇化率50%左右时建立了加强规划管制的制度，我国已于2011年城镇化率突破50%，建设管控迫在眉睫。城市设计成为新时代社会主义的市场经济体制下时城市开发进行控制和引导的公共干预工具，面临发挥重要的空间资源配置作用的新挑战与需求。
目前，城市设计作为控制城市空间形态的公共政策，在实践中被赋予了“空间经营”的公共产品生产调控职能。我国一些地方政府已在尝试引入更多治理主体的城市设计管控方式。如广州、北京的城市政府，逐步建立了地区责任城市设计师（或责任城市规划师）制度，从体制外聘请设计专家协助本地城市规划管理部门开展设计审查、协调、咨询等工作，使得更多专业技术力量自下而上地参与设计治理已见端倪。
在未来，城市设计作为我国的城市管理的手段，国家政策之一，设计控制将不断加强，发挥从图纸到城市的桥梁作用，成为联系设计、管理、市场和公民的跨界纽带。着重处理好效率与公平、政府与市场、均衡与非均衡、中央与地方四个方面的关系，着眼推动经济高质量发展，推动形成基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当的城市化协调发展。通过推动消费及创意产业发展、内城再美化、郊区产业及形态多样化、塑造建筑与场所标志性及城市营销等策略，对我国城市更新进行全方位推动，成为推进城镇化搞好城乡微观空间治理的技术依托。未来，我国需要不断赋予市民、市场、第三方机构等更多介入城市设计运作的权利，实现自上而下与自下而上的制度建设创新，开辟出一条具有中国特色的设计治理实践道路。
2013年的中央城镇化工作会议明确指出：推进城镇化，既要优化宏观布局，也要搞好“城市微观空间治理”，城市微观空间治理的关键是“微观建设行为”的管控。控制大项目，克制大手笔。当城市进入到“微规划”、“微循环”的阶段时，更需要城市设计发挥作用，解决空间环境的“微调控”问题。设计的规模必须控制在一个相对较小范围内，特别是重点地段。城市规划的主要任务将转向市更新、复兴、发展和历史文化保护，提供政策和指导，城市设计取向是：中层高密、 缩小路网、开放街区、功能混合、统一中求变化、多样类型、限制大项目、尊重历史文脉。
由于30多年我国城市的快速扩张表现为宏观超大尺度的城市设计实践，大规模建设和宏观要素的设计研究和创新探索。这一阶段仿佛像好莱坞大片，过去注重宏观要素开发为主，都是雄伟、大尺度、大手笔的宏观叙事。城市设计是落实城市规划的重要技术手段，是指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。随着快速城市化阶段的基本结束，需要转型发展，解决“贪大”“求洋”等问题，城市设计会发挥更为重要的作用。现阶段主要是城市空间的修补、调整和更新，大的规划建设将转为城市设计。城市设计主要目的是对一组建筑、一个街坊、一个地区、甚至一座城市的空间和形态进行设计，尤其是在城市更新和对城市空间修补，城市设计从大泼墨到工笔画发挥着重要的作用。
城市设计古老又现代，以“微改造”为突破口，基于建筑学、景观建筑学和城市规划学科，塑造人类环境，提升城市品质。城市设计从微观入手，不要“上帝之手”，不再以上百甚至上千平方公里的尺度考虑城市，不以“Km2”为单位进行城市建设。而以“凡人之眼、平常之心”控制在以“hm2”为单位的“小而美”的深入。城市设计具有独特性，对每一项目，每一块场地的呼应都是独特的和唯一的，以街区化理念营造街道空间、实施小转弯半径、打造一条“意境之路”、优化提升环境艺术，进而提升地区活力、魅力和可持续发展能力。用城市设计影响城市形态、生活方式和交通出行，从而决定城市的未来。
快速城镇化进程使中国城市的面貌发生了巨大变化，也造成了城市“量超质低”格局混乱，一方面，建设总量超标严重，公共服务和基础设施供应的不足，空间生产模式粗放单一，缺少城市设计的精细化、人本化的空间设计参与。这导致了城市空间形态单调均质，各类资源与景观风貌遭到忽视和破坏。在产业、环境、社会等积累的矛盾已成为城市高质量优质可持续发展的巨大制约。随着国家发展观从“量”到“质”的转型，我国城市总体已失去继续大规模扩张的需求，由整体正从“增长”主导的“城市扩张”转型，走向 “城市更新”，追求高质量发展。城市在发展和经济转型中，面临迫切的城市更新的挑战，既有的城市设计实践范式也面临深刻的危机。我国城市设计遵循“效率”与“美观”两条基本原则，让城市“望得见山，看得见水，记得住乡愁”，成为“控量提质”综合性城市更新战略的一部分、系统化的城市设计政策框架。
改革开放40年以来，城市设计受到国际国内经济与社会环境、国家治理理念与模式、中外城市设计思想碰撞的深刻影响，经历了不断发展、提升、转变的过程，呈现出强烈的时代响应性。我国的城市设计紧密地跟随政府的大政方针调整而变化，很大程度上遵循市场发展，而不是与市场为敌，更讲究传承、延续发展。未来，在城市设计理论与实践中强调扩大公众参与，但始终坚持上下制衡，基础设施、产业布局按照高水平的“规划先行，多规合一”，各个城市产业结构的优化升级要做定制化设计。做好与民生相关的公共服务供给，各个城市怎么更好地改善民生，要定制化设计，对生态环境与人文环境特点结合要充分升华，追求社会公平正义的公共政策。
建国70年，我国由高速度向高质量的转变，城镇化进入了追求品质优先和美好生活的后半场，从高速增长的城镇化率和大规模的城市扩张，转变为以美丽城市、美丽中国的目标和战略。相对于世界发达国家，我国作为发展迅速的世界最大的发展中国家，快速城镇化发展中产生了很多社会不公平和环境恶化问题，对人民的生活造成了损害。发展中国家和发达国家比的不是GDP，而是生活的品质和社会的公正。随着国家发展观从“量”到“质”的转型，城市设计关注于城市环境构成要素与场所是否满足城市生活的宜居性需要，提到了国家顶层设计高度。随着物质生活水平的提高，人们开始更多的追求精神层次的满足，市民对“城市，让生活更美好”的良好愿望追求愈加深切。城市设计从审美和理性科学的双重视角出发，引导城市向着更加“宜居”的方向发展，给人们创造一个高效、卫生、舒适、优美、方便的物质空间和精神文明环境。
城市设计是一种艺术，城市生活也是一种艺术。城市设计艺术是建立在城市生活艺术之上的，不仅要关注城市形象，更应关注普通人的生活需求。古希腊哲学家亚里士多德曾说过：“人们为了生活，聚居于城市，人们为了生活得更好，居留于城市”。从生活美学出发，我们要成排的树荫，人行之外摆上一些桌椅供人休憩、餐饮，孩子们可以轻松地在街道上玩耍；我们要窄小街道，老人、孩子可以安全地通过，不要宽马路，所有残障人士也能自由地行走于城市空间，不再把出门当一件难事；有足够的慢行道使骑行者自由自在地穿行于城市之中；暴雨过后没有积水，没有内涝。我们要真实的生活，不要虚假的做作；要温馨的美好，不要冷酷的规整；要简单的吟唱，不要力竭的宣泄，城市设计让城市更有包容的温度、更有爱的阳光。
几千年的城市发展，经历了从神灵的城市——帝王的城市——商人的城市——政客的城市——法人的城市的过程，今后，一定会回归到百姓的城市。即使我们城市的贫富差距会永远存在，穷人永远会多于富人，我们的城市设计也提倡和学会为普通人而设计因此，城市设计必须要以普通百姓的需求为出发点，制定医治城市疾病的办法，恢复普通人的生活尊严。城市设计更多关注人文、社会领域的统筹，通过设计“空间关系”“时间序列”和“人为中心的活动”，成为宜居城市的重要技术手段和公共政策，塑造让市民感知更美好的宜居城市环境。
现代城市设计注重生态、可持续发展的基础，城市设计传承城市的人文精神、让城市与自然相生相融的；现代城市设计重视城市文脉的设计，改善城市的居住环境，强调对人性尺度、行为心理、场所意义和生活情感的研究，将“人——社会一一环境”作为核心，促进形成高品质的城市环境。城市设计提高相关社会公共设施的利用效率和使用效率，强化城市功能的多样性，主张城市空间的复合利用，重视归属感和场所感的培育，让城市居民具有更多的幸福感、获得感、归属感。城市设计突出政府的责任性、优化多元融凝的空间组织、保持建筑实用性和形态美的统一、并重建设和修补等途径，一个美好的城市形式也应是居住其中的居民能形成共识的城市。
城市设计的根本目的是要塑造一个富有地域历史内涵和文化特色、景致优美、宜居乐业的城市人居环境，使居民有安全、舒适感，满足未来城市高品质、有特色和可持续发展的需求。总之，城市空间形态承载着城市居民的生活，城市存放我们的回忆，蕴藏我们梦想。“设计让城市更美好，城市让生活更美好”！让从规划走向设计，城市走向更美好的新时代。
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